Die regelbasierte Ordnung

Die regelbasierte Ordnung: Was 1944 in Bretton Woods begann

Am 1. Juli 1944 rollten Limousinen und Reisebusse durch die Berge von New Hampshire. Ihr Ziel: das Mount Washington Hotel in Bretton Woods, ein imposantes Grandhotel mit Blick auf die White Mountains. 730 Delegierte aus 44 Ländern sollten in den folgenden drei Wochen die wirtschaftliche Nachkriegsordnung entwerfen. Der Zweite Weltkrieg tobte noch in Europa und im Pazifik, aber die Alliierten dachten bereits an das Danach.

Die Konferenz stand unter dem Eindruck einer traumatischen Erfahrung. Die Weltwirtschaftskrise der 1930er-Jahre hatte gezeigt, was passiert, wenn Staaten ihre Währungen gegeneinander abwerten, Handelsbarrieren errichten und jeder versucht, auf Kosten der anderen zu überleben. Das Ergebnis: wirtschaftliches Chaos, der Aufstieg des Faschismus, letztlich Krieg. Nie wieder, so der Konsens, dürfe sich das wiederholen.

Die Architekten der neuen Ordnung waren zwei Ökonomen: Harry Dexter White aus dem amerikanischen Finanzministerium und John Maynard Keynes aus dem britischen. Ihre Pläne konkurrierten, aber ihr Ziel war dasselbe: stabile Wechselkurse, offener Handel, internationale Kooperation statt nationaler Alleingänge. Am Ende setzte sich weitgehend der amerikanische Entwurf durch. Wenig überraschend. Amerika hatte die Macht, und Macht formt Institutionen.

Das Währungssystem: Dollar und Gold

Das Herzstück von Bretton Woods war ein neues internationales Währungssystem. Die Teilnehmerstaaten verpflichteten sich, ihre Währungen in festen Wechselkursen an den Dollar zu binden. Der Dollar wiederum war an Gold gekoppelt: 35 Dollar für eine Feinunze. Jede Zentralbank konnte theoretisch ihre Dollarreserven bei der amerikanischen Notenbank in Gold umtauschen.

Dieses System war kein Zufall. Die USA kontrollierten 1944 etwa zwei Drittel der weltweiten Goldreserven. Kein anderes Land hätte seine Währung glaubwürdig an Gold binden können. Der Dollar wurde zur Weltreservewährung, und mit ihm die USA zur unverzichtbaren Nation im internationalen Finanzsystem. Ein Privileg, das Amerika bis heute genießt.

Zwei neue Institutionen sollten das System stabilisieren. Der Internationale Währungsfonds, kurz IWF, überwachte die Wechselkurse und vergab kurzfristige Kredite an Länder mit Zahlungsbilanzproblemen. Die Weltbank, ursprünglich Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, finanzierte den Aufbau kriegszerstörter Volkswirtschaften und später Entwicklungsprojekte in ärmeren Ländern. Bei beiden Organisationen besaßen die USA dank ihrer Kapitaleinlagen effektives Vetorecht.

Das System hielt 27 Jahre. 1971 kündigte Präsident Richard Nixon die Goldbindung des Dollars. Die Gründe waren vielfältig: Vietnam-Krieg, Inflation, sinkende Goldreserven, wachsende Dollarbestände im Ausland. Die festen Wechselkurse wichen flexiblen, aber der Dollar blieb Weltreservewährung. IWF und Weltbank existieren bis heute, wenn auch mit veränderten Aufgaben.

Die Vereinten Nationen: Das Gewaltverbot

Noch bevor die Konferenz von Bretton Woods begann, hatten Roosevelt, Churchill und Stalin die Grundzüge einer neuen politischen Weltordnung entworfen. Am 1. Januar 1942, drei Wochen nach Pearl Harbor, unterzeichneten 26 Nationen die Erklärung der Vereinten Nationen. Der Name stammte von Roosevelt selbst. Die Unterzeichner verpflichteten sich, gemeinsam gegen die Achsenmächte zu kämpfen und keinen Separatfrieden zu schließen.

Aus dieser Kriegsallianz wurde eine permanente Organisation. Im April 1945, während in Berlin die letzten Kämpfe tobten, trafen sich Delegierte aus 50 Ländern in San Francisco. Sie arbeiteten zwei Monate an der Charta der Vereinten Nationen, die am 26. Juni 1945 unterzeichnet und am 24. Oktober desselben Jahres in Kraft trat. Seitdem ist der 24. Oktober Tag der Vereinten Nationen.

Der Kern der Charta ist Artikel 2, Absatz 4: Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt. Das allgemeine Gewaltverbot, eine der wichtigsten Normen des Völkerrechts. Kriege sollten nicht mehr Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln sein, sondern schlicht illegal.

Ausnahmen gibt es zwei: Selbstverteidigung nach Artikel 51 und Maßnahmen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII. Letzterer besteht aus 15 Mitgliedern, darunter fünf ständige mit Vetorecht: USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien. Die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs sicherten sich damit auf Dauer die Kontrolle über legitime Gewaltanwendung.

Auf dem Papier klingt das gut. In der Praxis? Die ständigen Mitglieder können jede Resolution blockieren, die ihren Interessen widerspricht. Russland nutzte sein Veto, um Resolutionen zum Ukraine-Krieg zu verhindern. Die USA blockierten jahrzehntelang Kritik an Israel. China verhindert Maßnahmen gegen Nordkorea. Das Gewaltverbot gilt im Prinzip für alle, in der Praxis nicht für die Mächtigen. Eine bittere Wahrheit.

Die NATO: Kollektive Verteidigung

Die Vereinten Nationen waren kaum gegründet, da begann der Kalte Krieg. Die Sowjetunion kontrollierte Osteuropa, der Eiserne Vorhang senkte sich, in Griechenland tobte ein Bürgerkrieg, die Berliner Blockade demonstrierte sowjetische Entschlossenheit. Westeuropa fühlte sich bedroht, und die USA erkannten, dass ein sowjetisch dominiertes Europa ihren Interessen fundamental widersprechen würde.

Am 4. April 1949 unterzeichneten zwölf Staaten in Washington den Nordatlantikvertrag. Die Gründungsmitglieder: USA, Kanada, Großbritannien, Frankreich, die Benelux-Staaten, Norwegen, Dänemark, Island, Italien und Portugal. Der Vertrag war kurz, nur 14 Artikel, aber sein Kern war beispiellos: Artikel 5 erklärte einen bewaffneten Angriff auf ein Mitglied zum Angriff auf alle.

Artikel 5 wurde in der Geschichte der NATO genau einmal ausgelöst: am 12. September 2001, einen Tag nach den Terroranschlägen auf New York und Washington. Die NATO-Verbündeten erklärten sich solidarisch mit den USA. Dänische Soldaten kämpften in Afghanistan, französische Aufklärungsflugzeuge patrouillierten über amerikanischem Luftraum. Das Bündnis funktionierte, als es darauf ankam.

Heute hat die NATO 32 Mitglieder. Schweden trat im März 2024 bei, Finnland ein Jahr zuvor. Beide hatten ihre jahrzehntelange Neutralität aufgegeben, nachdem Russland die Ukraine überfallen hatte. Putins Krieg, der die NATO angeblich schwächen sollte, führte zum größten Erweiterungsschub seit den 1990er-Jahren. Die Ironie hätte Machiavelli gefallen.

Was war die Pax Americana?

Bretton Woods, Vereinte Nationen, NATO: Diese Institutionen bildeten zusammen mit dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen GATT von 1947 das Gerüst einer neuen internationalen Ordnung. Historiker nennen sie Pax Americana, in Anlehnung an die Pax Romana des antiken Römischen Reiches. Die Parallele ist beabsichtigt: Wie Rom garantierte Amerika Frieden durch Macht.

Die Theorie der hegemonialen Stabilität erklärt, warum das funktionierte. Eine liberale internationale Ordnung braucht demnach einen Hegemon, der öffentliche Güter bereitstellt: Sicherheit, offene Handelswege, eine stabile Reservewährung, Regeln und ihre Durchsetzung. Die USA übernahmen diese Rolle nach 1945. Sie stationierten Truppen in Europa und Asien, hielten die Seewege offen, finanzierten den Wiederaufbau mit dem Marshall-Plan.

Die Bilanz ist beeindruckend. Die Zahl zwischenstaatlicher Kriege sank nach 1945 drastisch. Der Welthandel explodierte von 58 Milliarden Dollar 1948 auf über 32 Billionen 2024. Eine Verfünfhundertfachung. Hunderte Millionen Menschen entkamen der extremen Armut, vor allem in Asien. Demokratie verbreitete sich, zumindest bis in die 2010er-Jahre. Für die, die davon profitierten, war die Pax Americana ein goldenes Zeitalter.

Für andere sah es anders aus. Lateinamerika erlebte CIA-gestützte Putsche und Diktaturen. Im Nahen Osten unterstützte Washington Autokraten, solange sie Öl lieferten und Israel nicht bedrohten. Vietnam, Irak, Drohnenkriege: Die amerikanische Außenpolitik war nie so idealistisch, wie ihre Rhetorik suggerierte. Wer Heuchelei beklagt, hat recht. Aber Heuchelei ist auch eine Hommage, die das Laster der Tugend zollt.

Wessen Regeln eigentlich?

Der Begriff regelbasierte internationale Ordnung klingt neutral, fast technisch. Er ist politisch aufgeladen. Westliche Politiker verwenden ihn seit den 1990er-Jahren, um die von ihnen geführten Institutionen zu legitimieren. China und Russland kritisieren genau das: Es seien nicht universelle Regeln, sondern westliche, nicht internationales Recht, sondern amerikanische Interessen im Gewand von Prinzipien.

Der Einwand hat Substanz. Die Invasion des Irak 2003 erfolgte ohne UN-Mandat und gegen den expliziten Widerstand von Frankreich, Deutschland und Russland im Sicherheitsrat. Die USA und Großbritannien beriefen sich auf angebliche Massenvernichtungswaffen, die nie gefunden wurden. Hunderttausende Iraker starben, die Region wurde destabilisiert, und niemand wurde zur Rechenschaft gezogen. Wenn die Regeln für die Mächtigen nicht gelten, sind es keine Regeln.

Dennoch war und ist die Ordnung besser als ihre Alternativen. Das 19. Jahrhundert kannte keine Regeln außer Macht. Das Ergebnis waren Kolonialismus, Weltkriege, Holocaust. Die sowjetische Ordnung in Osteuropa basierte auf Unterdrückung. Chinas Modell heute bietet wirtschaftliche Entwicklung, aber keine politischen Rechte. Die westliche Ordnung mag unvollkommen sein, aber sie ist die einzige, die Freiheit zumindest verspricht. Das wird gern vergessen, wenn Kritiker die Doppelmoral des Westens anprangern. Ja, die Doppelmoral existiert. Aber eine Ordnung, die ihre Ideale verrät, ist immer noch besser als eine, die gar keine hat.

Das zentrale Dilemma: Kann eine Ordnung überleben, deren stärkste Stütze sie aufgibt? Die USA unter Trump stellen nicht nur einzelne Institutionen in Frage, sondern die Idee multilateraler Zusammenarbeit selbst. Wenn der Hegemon zum Vandalen wird, wer schützt dann die Regeln? Niemand. Das ist die unbequeme Antwort.

Was bleibt von Bretton Woods?

Die Institutionen existieren noch. Der IWF hat 190 Mitgliedsstaaten und Reserven von fast einer Billion Dollar. Die Weltbank finanziert Projekte in Dutzenden Ländern. Die UN hat 193 Mitglieder, mehr als je zuvor. Die NATO ist mit 32 Staaten größer als zur Zeit des Kalten Krieges. Auf dem Papier ist alles intakt.

In der Praxis erodiert das Fundament. Die USA haben unter Trump den Austritt aus der WHO eingeleitet, das Pariser Klimaabkommen gekündigt, den UN-Menschenrechtsrat verlassen. Die Grönland-Krise zeigte, dass Washington bereit ist, einen NATO-Verbündeten mit Invasion zu drohen. Das sind keine Anpassungen innerhalb des Systems. Das ist seine Demontage.

Die Gegenspieler wittern Morgenluft. China baut mit der Belt and Road Initiative eine parallele Infrastruktur. Die BRICS expandieren. Russland und China vertiefen ihre strategische Partnerschaft. Sie bieten keine bessere Ordnung, aber eine andere: multipolar, nicht an westliche Werte gebunden, skeptisch gegenüber Intervention und Menschenrechtsrhetorik.

Europa steht zwischen den Fronten. Jahrzehntelang konnte es sich auf amerikanische Sicherheitsgarantien verlassen und gleichzeitig von chinesischen Märkten profitieren. Beides funktioniert nicht mehr. Die EU muss eigene Fähigkeiten aufbauen, eigene Interessen definieren, eigene Entscheidungen treffen. Für Deutschland ist das besonders schwierig. Die Bundesrepublik hat ihre gesamte Nachkriegsidentität auf die Einbindung in westliche Strukturen gebaut: NATO, EU, transatlantische Partnerschaft. Wenn diese Strukturen wanken, wankt auch das Selbstverständnis.

Fazit und Ausblick

Die regelbasierte internationale Ordnung war nie perfekt. Sie war von Anfang an asymmetrisch, mit den USA an der Spitze. Sie wurde oft gebrochen, von ihren Architekten wie von anderen. Sie schloss Milliarden Menschen in Armut und Unfreiheit von ihren Versprechen aus. Aber sie bot einen Rahmen für Kooperation, Handel und Konfliktlösung, der im historischen Vergleich bemerkenswert gut funktionierte.

Dieser Rahmen zerbricht jetzt. Nicht weil China oder Russland ihn zerstören, sondern weil die USA ihn aufgeben. Der Hegemon, der das System 80 Jahre lang trug, hat entschieden, dass es sich nicht mehr lohnt. Die Kosten der Aufrechterhaltung erscheinen höher als der Nutzen, zumindest in der Wahrnehmung der Trump-Administration.

Was kommt danach? Darauf gibt es keine eindeutige Antwort. Multipolarität, Fragmentierung, neue Blöcke, vielleicht Chaos. Die Geschichte kennt Präzedenzfälle: Das britische Empire wich der Pax Americana, aber der Übergang dauerte Jahrzehnte und kostete zwei Weltkriege. Meine Einschätzung: Diesmal wird es schneller gehen. Ob auch schlimmer, hängt davon ab, wie Europa reagiert.

Im nächsten Teil dieser Serie analysiere ich, wie die Trump-Administration die Demontage betreibt: die Austritte aus internationalen Organisationen, die Zerstörung von USAID, die Venezuela-Invasion, die Grönland-Krise. Die Details sind aufschlussreich, denn sie zeigen: Das hier ist keine Improvisation. Es ist ein Programm.

Quellen

1. Federal Reserve History: Creation of the Bretton Woods System
2. World Bank: Bretton Woods and the Birth of the World Bank
3. U.S. Department of State: The Bretton Woods Conference, 1944
4. Library of Congress: Bretton Woods Conference & the Birth of the IMF and World Bank
5. IMF: History of the IMF
6. United Nations: History of the United Nations
7. U.S. Department of State: The Formation of the United Nations, 1945
8. NATO: The North Atlantic Treaty, 4. April 1949
9. NATO: Collective Defence and Article 5
10. George W. Bush Presidential Center: NATO has invoked Article 5 only once
11. MIT Press International Security: The Rules-Based International Order – A Historical Analysis, 2025
12. The Conversation: What is the rules-based order?, 2025
13. Chatham House: Competing Visions of International Order, März 2025
14. Council on Foreign Relations: Perspectives on a Changing World Order
15. Centre for International Governance Innovation: From Pax Americana to Pax Multipolaris, 2025